第三，“发展型”的社会保障政策要避免盲目地追求绝对平等化。
中国正处在快速城市化阶段。在这个过程中我们不能盲目地追求城乡的完全平等，要避免南美社会的经验教训。“南美病”的主要原因是，大量失地农民进入城市，城市政府的社会保障政策很好，以为所有问题都可以很好解决。但是农民进入城市，没有就业能力，就会在城市沉淀下来，形成独特的群体，产生很多贫民窟。这些贫民窟的贫困是世代相传的。所以，我觉得中央政府这一次土地制度的改革非常好，可以防止“南美病”的发生。
如今，整个中国社会都朝向市民社会发展，民众的民主意识增强了，追求自由平等成了很多社会精英的理想。但是，我们国家客观上又有这么多历史遗留问题需要解决，城乡差距巨大，适应目前市场经济体制的社会层级结构已经形成。客观地说，目前这种社会结构是有利于经济增长的。因此，对于工业化过程中出现的收入差距加大等社会不公问题，我们要在一定程度内予以容忍。如果不承认这种差距，可能会让社会丧失前进的动力。
《21世纪》：建设“发展型”的社会福利体系应该从哪些方面着手？
何平：“发展型”社会福利政策的第一个原则，是要向民众提供平等接受教育的机会。这一点对贫困家庭子女尤为重要，可以防止贫困的遗传。
第二，从进入劳动年龄的青年人，特别是新生代农民工的职业培训入手，提升他们的就业和创业能力，鼓励他们积极寻求就业岗位，稳定就业，防止对家庭和社会的过度依赖。
第三，社会福利政策必须树立就业优先的理念。要把扩大就业、鼓励自主创业放在首位。不能采用保障强度过高的政策，以免加剧企业负担，从而减少就业岗位。我们现在很多政策都是根据大企业的特点制定的，没有考虑中小企业的承受能力。
第四，在社会福利制度模式的选择上，缴费性的社会保险和免费性的福利项目具有同样重要的作用。要形成政府、单位、个人共同承担责任的机制。这几年我们免费性福利项目发展的要多一点，但是我们还是要以缴费性项目为主。筹资机制要以单位和个人缴费为主、以财政补贴为辅，但是财政也要慢慢加大投入来解决这些问题。
第五，在社会保险制度设计和运行中，对于缴费性社会保险，要强化缴费义务与支付待遇权利的对应关系。要把单位和个人的缴费和个人的待遇挂钩，防范个人逃避缴费义务的道德风险。
渐进式完善社保体系
《21世纪》：人保部原计划在年底出台新型农村养老保险制度和农民工养老保险制度的有关政策安排。但是也有人质疑这种“碎片化”的改革思路，认为应该着力建设全国统一的社保体系。您是如何看待这个问题的？
何平：我们要客观地看待具体的制度设计。我们现在是在健全制度的阶段，要为所有的人建立社保制度。这就涉及和原有制度衔接的问题。
为了实现2020年人人都能享受社会保障的目标，我们的首要工作就是建立全覆盖的制度。当制度建立起来后，我们发现并非所有的人都能进入这个制度。比如说城镇职工这一块，现在差不多有一半的人还没进入这个体系，其中的大部分都是灵活就业人员或者小企业的职工。
为什么进不来？因为原来的缴费水平太高了。所以第二步，要让这部分人进来，就要有针对性的政策，也就是说要降低门槛，降低费率，尤其是在金融危机的情况下，更要考虑降低社保的费率。第三步，当我们建立了基本制度，并且所有的人都覆盖之后，我们再慢慢提高待遇水平。
基于这些原则，针对不同的群体，我们要有不同的对策。我们的基本思路是，要求所有具备劳动能力、有收入的人群都参加社会保险，而且按照他们可以承受的标准缴费。以后一旦发生生老病死，他们就可以在保险的范围里享受待遇。这是主体制度。但是无论什么时候，穷人永远存在，或者是没有稳定的职业，或者是一些老人、孩子，这些群体需要通过福利性的制度解决保障问题，因为他们没钱缴费。今后在这两个层次上都会有制度性的安排。
《21世纪》：为了达到您说的这些目标，我们国家目前的几大社会保险的种类应该遵循什么样的改革路径？
何平：基于上述想法，养老保险的主体制度就是参保制度，最终能够让城镇、农村的劳动者参加同一个保险。目前，城镇职工已经参加了养老保险，但是费率太高，接下去我们就要适当地降低费率。农村劳动者目前没有养老保险制度，刚开始着手建立，起点肯定是比较低的，而且需要财政的大量投入。对于之前没有参加保险的老人，要给他们发放福利性质的老年补贴。现在有一些地方已经开始这么做了，中央政府在未来也要慢慢建立类似的保障制度。
医疗保险目前的基本制度框架是“3＋1”，即“三项制度，一个救助”，对就业人员实行城镇职工基本医疗保险制度,对非就业人员实行城镇居民基本医疗保险制度,对农民实行新型农村合作医疗制度,再加上一个医疗社会救助。这些制度基本上覆盖了全部人群。目前医疗保险的主要问题是如何让所有的人能够对号入座，能够进入这个体系。
最近也出台了一些灵活政策。比如，一些灵活就业的年轻人收入比较低，无法承受参加城镇职工医疗保险的缴费标准，那么就允许他们参加城镇居民医疗保险，因为这样能够得到财政补贴，相对来说个人缴费要少一点。再比如进城务工的农民工，可以选择参加城市里的农民工医疗保险，也可以选择在农村参加新农合。
这些制度安排都增加了我们社保体制的弹性。我们不能武断地认为针对某一类人群的特殊政策就会导致社保制度的“碎片化”。
《21世纪》：但是这毕竟是一种割裂的体制，尤其是在现代社会，劳动者的流动很频繁，不但是跨地域，而且跨行业，导致人的身份也在不断变换。我们目前这种体制是否会不适应劳动者流动的需求？
何平：你要看到，不管是针对哪一类人群，我们制度的基本模式是一致的。以各种养老保险为例，都是基础性养老金＋个人账户模式。各种医疗保险也是同样的模式，都是先保住院和大病，再保一般门诊。在基本模式一样的基础上，不同人群的缴费标准和待遇水平有差别。但是，基本模式的一致确保了我们为日后的衔接留下了余地。
依我看，在人的流动过程中，社保的衔接不会是特别难的问题。流动的人口总数总归是少数。很多人忽略了这个事实，比如养老保险，真正跨省市流动的比例不会很高，也就是万分之几。
我们下一步要解决社保的转移续接问题。它不是简单的技术性问题，而是一个涉及体制利益调整的问题。我们的养老保险统筹层次太低，各地都有保护性的政策，不愿接收快要退休的老人。而且，如果自由衔接的话，我们要防止制度上的漏洞。最后大家可能都愿意跑到北京、上海等大城市退休，因为可以拿到更高的退休金。这就需要防止个人的道德风险。但是这些问题都是可以解决的。解决途径就是提高养老保险的统筹层次，接下去两年内我们就要实现省级统筹。实现省级统筹的标准和条件可以适当放宽，允许有过渡期。接下去就可以朝全国统筹的目标迈进。本届政府要力争解决基础性养老金的全国统筹，这样就可以实现全国的流动了。
至于医疗保险，流动问题和异地就诊问题是人大代表反映最强烈的。但是一般老百姓和政策制定者的考虑肯定是不一样的。如果异地就诊和跨地域流动过于方便，那么所有人都会跑到北京、上海的大医院去看病，这些城市的医院会承受不了。医保的问题在西方也是如此。老百姓要先去社区医院，然后由那里的医生选择转到哪个医院。如果那个医院没有床位，还要长时间的等待。即使是看个门诊，也要预约。老百姓有这个需求，但是管理层面全球没有一个国家是这么做的。如果我们还不具备这样的财力和管理能力，而过早地满足老百姓的需求，到时候会出问题。 记者 陈善哲 王世玲